CUIDADOS COM A TRANSPOSIÇÃO
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Roberto Smith
 

O projeto de transposição das águas do rio S.Francisco para o semi-árido nordestino deve estar voltado para o enfrentramento da vulnerabilidade ambiental e das debilidades sociais, econômicas e políticas. E seu objetivo deve ser um só: o desenvolvimento sustentável.
 
A concepção de desenvovimento vinculado à questão hídrica vem passando ao longo do tempo, desde a década de 50, por significativas transformações que decorrem: do vasto cabedal de experiências adquiridas, tanto de resultados positivos, quanto negativos, a serem evitados, do constante avanço tecnológico, que implica num crescente uso e domínio das forças da natureza; na superação de antigos conceitos e crenças, substituídos por constatações empíricas dotadas de bases científicas;  maior consciência das restrições e obstáculos a serem incorporados às decisões, dentro de bases estratégicas e logísticas, onde o Estado não é onipotente; a incorporação de uma abordagem mais ampla dentro da escala histórica, técnica, social e ecônomica, expressão da vida em ecossistemas: a sustentabilidade do desenvolvimento.
 Nesse sentido a própria concepção de escassez hídrica passa por transformações importantes. A principal decorre do afastamento da noção ligada puramente a um fenômeno físico em direção a integrá-la a um fenômeno de origem social. Não existe escassez hídrica em si.
A avaliação da questão hídrica numa determinada área não deve portanto estar restrita a um balanço entre oferta e demanda. Deve contemplar a interrelação entre os recursos hídricos com as especificidades géo-ambientais, sócio-culturais e econômicas e as suas diversidades, objetivando ações que resultem em alcançar e garantir a qualidade de vida de seus habitantes, a qualidade do desenvolvimento sócio-econômico e a conservação das resevas que constituem o seu capital ecológico.
Historicamente o Nordeste, dado a sua inserção geográfica no semi-árido, vem sendo caracterizado como região onde a carência hídrica aponta como elemento restritivo ao seu desenvolvimento.Fenômeno detectado desde o século XVIII, com o avanço do gado e a distribuição das sesmarias pelo Sertão, reforçado pelas secas ocorridas nos anos vinte do século XIX, nesta época são assinaladas as primeiras iniciativas de implementação de açudes no semi-árido do novo país independente. Em 1856 a Comissão científica de Exploração tendo à frente o Barão de Campanema apontava para a "abertura de um canal ligando o rio São Francisco ao rio Jaguaribe, a construção de 30 açudes, a abertura de fontes artesianas profundas e  melhoria dos meios de transporte".
A Grande Seca de 1877-79 provocou a realização dos primeiros estudos de previsão e incidência cíclica do fenômeno. Vários estudos foram realizados no transcorrer da primeira metade do século atual na busca de  conhecer melhor o fenômeno e a sua previsibilidade. A SUDENE foi criada em 1959 dentro de uma concepção territorial que envolvia o "Polígono das Secas" definindo anteriormente na incidência do fenômeno entre 1951-52 cujos 940mil km2 definiam a área de ação do DNOCS.
Os Planos Diretores da SUDENE, os resultados do grupo de Estudos do Vale do Jaguaribe-SUDENE em cooperação técnica francesa (1962-64); o Plano Integrado para o Combate Preventivo aos Efeitos das Secas no Nordeste-MINTER(realizado após a seca de 1970-71); os Planos Diretos de Bacias Hidrográficas como Parnaíba, Acaraú, Apodi-mossoró, Piranhas-açu, na década de 70, iriam incorporando uma vasta gama de conhecimentos, ainda que acompanhada de resultados bastante exíguos. O Plano de Aproveitamento Integrado dos Recursos Hídricos do Nordeste-PLIRHINE-SUDENE(1980) avança ao buscar integrar os conhecimentos disponíveis, buscando uma compatibilização espacial e temporal de ofertas e demandas hídricas.
Com a nova Constituição de 1988, o acesso à água passa a ser regulamentado pela lei 9433 de 8 de janeiro de 1997, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e embasa legalmente a implementação de Planos Estaduais de Recursos Hídricos-PERH, que se encontravam em marcha.
Em 1994 o Projeto Áridas incorpora a concepção de desenvolvimento sustentável da Região Nordeste nas suas dimensões econômica, social e ambiental dentro de uma visão política de longo prazo, que inclui o planejamento participativo da sociedade civil.
A irregularidade e escassez hídrica na região foram responsáveis pelo desenvolvimento de ações que buscaram preponderantemente se contrapor ao problema mediante a armazenagem d'água. Esta concepção foi na verdade uma forma de resposta de natureza passiva ao fenômeno, antes guiada pela ótica de fomento à produção propriamente dita. Foi responsável pelo delineamento de um quadro estruturalmente arcaico onde a água armazenada associa-se à forma de riqueza fundiária, enquanto um estoque. A disponibilidade de água valoriza a propriedade em si, e esta é a ótica da apropriação privada dos recursos hídricos. O corolário disso é um super dimensionamento localizado de estoques hídricos, sem retorno econômico, sem disponibilização social agravado por problemas de salinização.
A forma de riqueza no capitalismo se manifesta enquanto um fluxo, e não como um estoque, e decorre da produção sistemática, que gera renda e emprego, assim como a água se apresenta como insumo produtitivo e requisito principal de bem estar para consumo  da população. Esta contradição entre apropriação sem geração de riqueza esteve circunscrita ao quadro histórico com que foi enfrentada a questão hídrica no semi-árido, e que atualmente passa  por transformações permeadas pelas influências de caráter exógeno.
A distinção entre abundância e escassez de água decorre do fato da mesma transitar conforme a localização entre uma situação de ser um  bem economicamente livre ou não, em função de demandas associadas a determinadas ofertas.
A análise comparativa de um conjunto de países membros das Nações Unidas permitiu elaborar o seguinte quadro de configuração entre abundância e escassez (Falkenmork&Lindh, 1976):
  • quando a demanda de água é menor do que 5% dos potenciais de águas renováveis(medida em termos de vazões totais médias de longo período, evolvendo fluxo superficial e subterrâneo), então a água é considerada um bem livre;
  • quando a demanda se situa entre 5 e 10% dos potenciais de águas renováveis, começam a aparecer exigência de investimentos localizados e de solucionar conflitos restritos. Trata-se de situação dotada de certo grau de confortabilidade, que pouco se afasta da condição da água enquanto bem livre;
  • para uma demanda situada entre 10 a 20% a escassez já passa a ser relativa, requerendo investimentos médios e requisitos de gerenciamento
  • para uma demanda situada acima de 20% há a necessidade de investimentos expressivos, assim como gerenciamento indespensável sobre a água como bem escasso.
Esta classificação apresenta validade heurística. É contudo estática e estanque, porque se vale de conceito de oferta natural de águas renováveis, e do lado da demanda desvinculada historicamente reprimida. Estanque porque isola os sistemas hídricos, o que não é válido nem mesmo para países. Destaca positivamente a crescente necessidade de gerenciamento á medida que a água vai se tornando a norma geral.
A escassez de água é portanto, por um lado, um fator restritivo ao desenvolvimento das atividades do homem. Isso deve ser encarado dentro de um quadro abrangente, envolvendo o ambiente urbano, as comunidades, a atividade industrial e de serviços e a agricultura e pecuária,e sobretudo as interrelações que delas decorrem, podendo eliminar e restringir encadeamentos interindustriais  responsáveis pela magnitude dos multiplicadores de renda e emprego numa dada região.
Por outro lado a escassez de água não configura uma situação que, uma vez superada, seja responsável pelo desencadeamento de forças de desenvolvimento que impulsionam a suspenção de atraso econômico e social. Existem outros fatores, onde se destaca a concentração fundiária, e a negação do acesso e uso social da propriedade da terra. A reforma agrária na sua concepção mais abrangente deve incluir a dotação hídrica como pré-condição para satisfazer aos demais requisitos de sua sustentabilidade.
A oferta de água num ambiente que se reveste de sua escassez deve ser encarada como um direito do cidadão e como um insumo moderno para uso produtivo e consultivo. Despida das condições de bem economicamente livre, apresenta um custo, e que deve ser remunerado, não de subsídios cruzados, ou outras formas de recuperação de custos. Ao representar um custo, e ter preço, e isto é crucial, sua utilização deve ser compensada por ganhos de produtividade decorrentes de uso de outros insumos e de maior qualifição do trabalho. Isso passa a requerer, como veremos, todo um processo que apresenta um condicionante importante: o maior envolvimento dos agentes econômicos e sociais, o suficiente para romper com o tradicionalismo coronelista, e as formas atuais de clientelismo político.

A incerteza da disponibilidade hídrica e a necessidade de reduzi-la

A principal característica da região semi-árida que envolve parte dos estados de Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte e Ceará é a da ocorrência de precipitações extremamente concentradas dentro da distribuição anual, e do fenômeno de períodos de seca entremeados por períodos de normalidade pluviométrica dentro de padrões específicos e aceitos. Esse quadro tem sido secularmente distinguido pela conformação de uma cultura econômica de incerteza.
A incerteza, conceito fundamental dentro da teoria econômica de Keynes, trata da questão da ligação entre o presente e o futuro, exigindo uma decisão por parte dos agentes econômicos. Num ambiente de incerteza, onde a parte entre o passado e o futuro não se encontra determinada (e nem mesmo se restringe a uma condição de risco), e em situação onde a análise do comportamento passado se torna uma má conselheira para servir de guia à conduta futura, segundo o economista inglês, frequentemente a decisão da sociedade/empresário racional é a de não tomar decisão nenhuma, ou seja, não investir.
Outra questão econômica importante, atual, ainda vinculada à noção de incerteza, é a de que a mesma é responsável por decisões que geram super dimensionamento de estoques, representando imobilizações financeiras mais elevadas, que oneram os custos, e rebaixam a competitividade.Dentro dos padrões produtivos que passam a exigir a competitividade, a flexibilidade surge como a busca de estruturação, logística destinada a assegurar suprimentos dentro da concepção do "just in time" ou do "toyotismo" onde passam a ser atacadas as causas que geram as soluções conservadoras da segurança representada por maiores estoques e estruturas super dimensionadas, que passam a ser substituídas por fluxos ajustados e confiáveis para o sistema produtivo.
A dependência do ambiente externo é portanto um traço presente das organizações, desde a relação com as forças da natureza, até os encadeamentos produtivos envolvendo vários agentes e processos de decisão. A resolução dos aspectos de vulnerabilidade que são aportados pela dependência, seja ela natural, seja tecnológica, gerencial, financeira etc. implica em minimizar as incertezas. Significa construir pontes entre o presente e o futuro, significa amparar critérios firmes de tomada de decisões de investimentos, que por sua vez desencadeiam o crescimento econômico.
É ainda dentro da presença de conceitos caros à econômia que aparece outra noção central dentro da organização do sistema econômico: o da confiabilidade entre os agentes. Implica em admitir que as relações econômicas funcionam dentro de um sistema de encadeamentos, onde a decisão de um agente repercute com maior ou menor intensidade sobre os outros agentes, e que frequentemente uma decisão de investir somente se dá quando há uma confiabilidade na conduta de outro agente envolvido(inclusive o Governo). Isto torna o funcionamento da econômia uma estrurtura baseada em contratos explícitos ou implícitos por onde perpassa a noção de confiabilidade entre os agentes. O melhor embasamento contratual implícito em econômia é a moeda, de cuja estabilidade do poder de compra deriva o padrão de confiabilidade mútua, inclusive e principalmente com a esfera governamental.
A busca de solução voltada para a dotação hídrica a uma determinada região, mediante transposição de bacias, e introdução de sistemas de regularização decorrente da administração de estoques e fluxos de água, implica na extirpação de um gargalo ao desenvolvimento econômico, que apresenta a virtude de trazer os três elementos já mencionados servindo de embasamento ao funcionamento econômico, enquanto pré-requisitos para a viabilização de investimentos:

  • a diminuição da incerteza;
  • a flexibilização conduzindo a uma maior racionalidade na aplicação dos recursos;
  • a confiabilidade entre os agentes e entre os agentes e o governo.
A Transposição e o Desenvolvimento Sustentável

O desenvolvimento sustentável é um processo que deve compatibilizar no espaço e no tempo o crescimento econômico, com a conservação ambiental, a qualidade de vida e a equidade social.
No caso do semi-árido aplicam-se as recomendações da "Declaração de Fortaleza" elaborada durante a Conferência Internacional sobre Impactos de Variações Climáticas e Desenvolvimento Sustentável em regiões Semi-áridas-ICID(1992) que reconhece "a marginalização econômica vinculada a um alto grau de vulnerabilidade ambiental que requerem recursos financeiros e técnicos indispensáveis a iniciativas que objetivem adaptações de grande porte às mudanças ambientais, implicando na urgente necessidade de decisões para reduzir a gravidade dos problemas que vêm sendo enfrentados pelas regiões semi-áridas dos países em desenvolvimento".
A sustentabilidade hídrica no semi-árido do Nordeste passa pela adoção de uma política de recursos hídricos para a região, que introduza níveis crescentes de proteção contra os efeitos das secas. Deve estar voltada para enfrentar a vulnerabilidade ambiental, e as debilidades sociais, econômicas e políticas forjadas pela incerteza da disponibilidade hídrica no território. A introdução da sustentabilidade hídrica deve integrar o conceito de desenvolvimento sustentável abrangendo um novo paradigma que exige uma análise e ação sistêmica.É dentro dessa concepção de sustentabilidade hídrica integrada ao desenvolvimento sustentável que se inserem os projetos de transposição de bacias e especificamente a transposição de águas do rio São Francisco.
A tranposição do rio São Francisco deverá gerar potencialmente uma oferta hídrica firme, de águas renováveis, para as bacias receptoras, que se traduz primeiramente em fator sinérgico de diminuição de incertezas, e confiabilidade de uma demanda planejada para vários usos, nas suas áreas de abrangência. Permitirá pois o exercício de uma calculabilidade de custos e retornos indispensáveis à tomada de decisões, que resultem em investimentos localizados, e fluxos de renda permanentes. A transferência de água da bacia doadora implica em alterações potenciais que decorrem da magnitude do rebaixamento das capacidades atuais e projetadas e seus diferentes usos, do regime das águas, e dos efeitos sócio-econômicos e ambientais decorrentes.
Encarar a questão da transposição valendo-se do conceito de sustentabilidade, em toda a sua abrangência, mostra nesse caso toda a sua adequação. Integra sistematicamente os efeitos e impactos das bacias doadoras e receptoras, com as implicações que decorrem do fato de se planejar tendo presente não apenas os benefícios, mas sobretudo as restrições e impedimentos. Isso traz como consequência mensurações mais bem fundamentadas e precisas, evitando super dimensionamentos com efeitos ambientais, econômicos e sociais negativos e desestimuladores, bem como pressões políticas ad hoc, desnecessárias e paralizantes.
A sustentabilidade ambiental em relação ao projeto de transposição se coloca como central nas bacias receptoras, porque a água passa a ser um vetor estruturante das interrelações físicas e sociais, envolvendo usos e formas de recarga e apropriação, qualidade e novas formas de degradação, com intensas repercussões ecológicas e sanitárias. Na bacia doadora passa a requerer maior atenção, a montante, às nascentes do rio São Francisco, ao processo de destruição de matas ciliares e assoreamento de seu leito. A jusante colocam-se as questões decorrentes do ajustamento de seus fluxos, e efeitos ecológicos decorrentes. A noção de equilíbrio vinculada à sustentabilidade ambiental é a de que no mínimo não ocorra qualquer piora na situação das bacias, enquanto que melhorias ambientais sejam perceptíveis nas mesmas, dentro de uma perspectiva que se projeta no tempo.
A sustentabilidade econômica apresenta como eixo principal o fato de que a água em bruto é um bem econômico, cuja disponibilização representa um custo que deve necessáriamente ser repassado aos usuários. O fato de a água ter preço representa um importante sinalizador econômico das formas e quantidades possíveis e viáveis de seu uso enquanto insumo produtivo e consumo. Ao contrário de se constituir um entrave ao desenvolvimento sustetável, leva a decisões racionais quanto ao seu uso, dentro de requisitos de produtividade compatíveis. Constitui pois um fator de progresso, principalmente dentro do semi-árido, que hoje é um território mais conhecido, dotado de áreas de elevada fertidade se removida a restrição hídrica. A sustentabilidade hídrica no contexto do semi-árido tem se constituído num significativo fator impeditivo de investimentos modernos. A remoção desse fator de incerteza deverá alavancar investimentos produtivos, e estabilização populacional em vilas e cidades de seu território. A sustentabilidade econômica do projeto de transposição do rio São Francisco deverá incorporar aos custos de investimentos e operacionais, aqueles decorrentes de 
perdas de capacidade de geração de energia elétrica, se efetivas, adicionados ao custo das águas. Poderá dar margem a medidas compensatórias no campo federativo. A sustentabilidade econômica do projeto, pressupõe a sua sustentabilidade finaceira, considerando a geração de receitas que resultem da tarifação da água em bruto e tratada. Isso requererá um desenvolvimento institucional e de gerenciamento de bacias dentro do conceito de captação e distribuição de água em bruto, e de distribuição de água aos subsistemas  de usuários.
A sustentabilidade social do projeto deverá estar voltada para os critérios de qualidade e participação.
Pelo critério de equidade os socialmente desiguais devem ser tratados desigualmente, como direção de maior justiça. Implica na cobrança de tarifas sociais de uso produtivo e consultivo, cujo diferencial em relação aos custos do sistema sejam cobertos pelos agentes com maior capacidade de pagamento. Tratamento econômico especial deve ser consignado ao uso da água por comunidades, assentamentos rurais e pequenos produtores, assim como a consumidores urbanos de menor poder aquisitivo.
O aspecto participativo encontra-se voltado oara as formas organizacionais de comunidades, e usuários com distintas percepções, envolvimentos e usos, buscando minorar e resolver conflitos, e cujas soluções emanem dos próprios agentes.
O aspecto central que vincula a transposição das bacias  e as ações decorrentes do Planejamento Hídrico com o Desenvolvimento Sustentável direcionam a questão para o aspecto institucional do gerenciamento integrado-ambiental e dos recursos hídricos superficiais e subterrâneos disponíveis e a disponibilizar das bacias e interbacias, envolvendo as concepções de manejo, uso e proteção e os usuários-clientes e poluidores-clientes. Nesse sentido o gerenciamento integrado deve ser pró-ativo, antecipando-se aos problemas e soluções. Deve projetar o crescimento de acordo com a sustentabilidade hídrica por tipo de consumo, custos envolvidos,e suas respectivas remunerações. Deve considerar os efeitos decorrentes da transição demográfica por que passa o país e a região com taxas declinantes e baixas de crescimento populacional que conferem novas perspectivas de ocupação e reocupação dos espaços dentro de novos processos sociais e produtivos,em novas fronteiras que se abrem face a possibilidade de dotação hídrica voltada para a produção e melhoria da qualidade de vida.
O gerencimento de bacias que vem sendo desenvolvido pelos Estados deverá ser o núcleo articulador dos recursos naturais econômicos, sociais e comunitários, considerando a pluralidade e especificidades que constituem o conjunto de aspectos locais, exigindo pois descentralização e proximidade e envolvimento com os clientes. Passará a requerer bases institucionalizadas de ação, nos moldes que vêm sendo desenvolvidos pela Secretaria de Recursos Hídricos do Estado do Ceará e da Cia. de gestão de Recursos Hídricos-COGERH, a ela vinculada, e que visam à implantação de um sistema Integrado de Gestão de Recursos Hídricos e Comitês de Bacias com vistas a operação de uma política de águas integrada, descentralizada e participativa.

Roberto Smith é Doutor em Economia e Professor do Departamento de Teoria Econômica da UFCeará.
 

Revista Economia e Mais, Ano IV, Número 40, junho/2000, p.4-8.

 
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