A concepção
de desenvovimento vinculado à questão hídrica vem
passando ao longo do tempo, desde a década de 50, por significativas
transformações que decorrem: do vasto cabedal de experiências
adquiridas, tanto de resultados positivos, quanto negativos, a serem evitados,
do constante avanço tecnológico, que implica num crescente
uso e domínio das forças da natureza; na superação
de antigos conceitos e crenças, substituídos por constatações
empíricas dotadas de bases científicas; maior consciência
das restrições e obstáculos a serem incorporados
às decisões, dentro de bases estratégicas e logísticas,
onde o Estado não é onipotente; a incorporação
de uma abordagem mais ampla dentro da escala histórica, técnica,
social e ecônomica, expressão da vida em ecossistemas: a
sustentabilidade do desenvolvimento.
Nesse sentido a própria
concepção de escassez hídrica passa por transformações
importantes. A principal decorre do afastamento da noção
ligada puramente a um fenômeno físico em direção
a integrá-la a um fenômeno de origem social. Não existe
escassez hídrica em si.
A avaliação da
questão hídrica numa determinada área não
deve portanto estar restrita a um balanço entre oferta e demanda.
Deve contemplar a interrelação entre os recursos hídricos
com as especificidades géo-ambientais, sócio-culturais e
econômicas e as suas diversidades, objetivando ações
que resultem em alcançar e garantir a qualidade de vida de seus
habitantes, a qualidade do desenvolvimento sócio-econômico
e a conservação das resevas que constituem o seu capital
ecológico.
Historicamente o Nordeste,
dado a sua inserção geográfica no semi-árido,
vem sendo caracterizado como região onde a carência hídrica
aponta como elemento restritivo ao seu desenvolvimento.Fenômeno
detectado desde o século XVIII, com o avanço do gado e a
distribuição das sesmarias pelo Sertão, reforçado
pelas secas ocorridas nos anos vinte do século XIX, nesta época
são assinaladas as primeiras iniciativas de implementação
de açudes no semi-árido do novo país independente.
Em 1856 a Comissão científica de Exploração
tendo à frente o Barão de Campanema apontava para a "abertura
de um canal ligando o rio São Francisco ao rio Jaguaribe, a construção
de 30 açudes, a abertura de fontes artesianas profundas e
melhoria dos meios de transporte".
A Grande Seca de 1877-79 provocou
a realização dos primeiros estudos de previsão e
incidência cíclica do fenômeno. Vários estudos
foram realizados no transcorrer da primeira metade do século atual
na busca de conhecer melhor o fenômeno e a sua previsibilidade.
A SUDENE foi criada em 1959 dentro de uma concepção territorial
que envolvia o "Polígono das Secas" definindo anteriormente na
incidência do fenômeno entre 1951-52 cujos 940mil km2
definiam a área de ação do DNOCS.
Os Planos Diretores da SUDENE,
os resultados do grupo de Estudos do Vale do Jaguaribe-SUDENE em cooperação
técnica francesa (1962-64); o Plano Integrado para o Combate Preventivo
aos Efeitos das Secas no Nordeste-MINTER(realizado após a seca
de 1970-71); os Planos Diretos de Bacias Hidrográficas como Parnaíba,
Acaraú, Apodi-mossoró, Piranhas-açu, na década
de 70, iriam incorporando uma vasta gama de conhecimentos, ainda que acompanhada
de resultados bastante exíguos. O Plano de Aproveitamento Integrado
dos Recursos Hídricos do Nordeste-PLIRHINE-SUDENE(1980) avança
ao buscar integrar os conhecimentos disponíveis, buscando uma compatibilização
espacial e temporal de ofertas e demandas hídricas.
Com a nova Constituição
de 1988, o acesso à água passa a ser regulamentado pela
lei 9433 de 8 de janeiro de 1997, que institui a Política Nacional
de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento
de Recursos Hídricos e embasa legalmente a implementação
de Planos Estaduais de Recursos Hídricos-PERH, que se encontravam
em marcha.
Em 1994 o Projeto Áridas
incorpora a concepção de desenvolvimento sustentável
da Região Nordeste nas suas dimensões econômica, social
e ambiental dentro de uma visão política de longo prazo,
que inclui o planejamento participativo da sociedade civil.
A irregularidade e escassez
hídrica na região foram responsáveis pelo desenvolvimento
de ações que buscaram preponderantemente se contrapor ao
problema mediante a armazenagem d'água. Esta concepção
foi na verdade uma forma de resposta de natureza passiva ao fenômeno,
antes guiada pela ótica de fomento à produção
propriamente dita. Foi responsável pelo delineamento de um quadro
estruturalmente arcaico onde a água armazenada associa-se à
forma de riqueza fundiária, enquanto um estoque. A disponibilidade
de água valoriza a propriedade em si, e esta é a ótica
da apropriação privada dos recursos hídricos. O corolário
disso é um super dimensionamento localizado de estoques hídricos,
sem retorno econômico, sem disponibilização social
agravado por problemas de salinização.
A forma de riqueza no capitalismo
se manifesta enquanto um fluxo, e não como um estoque, e decorre
da produção sistemática, que gera renda e emprego,
assim como a água se apresenta como insumo produtitivo e requisito
principal de bem estar para consumo da população.
Esta contradição entre apropriação sem geração
de riqueza esteve circunscrita ao quadro histórico com que foi
enfrentada a questão hídrica no semi-árido, e que
atualmente passa por transformações permeadas pelas
influências de caráter exógeno.
A distinção entre
abundância e escassez de água decorre do fato da mesma transitar
conforme a localização entre uma situação
de ser um bem economicamente livre ou não, em função
de demandas associadas a determinadas ofertas.
A análise comparativa
de um conjunto de países membros das Nações Unidas
permitiu elaborar o seguinte quadro de configuração entre
abundância e escassez (Falkenmork&Lindh, 1976):
- quando a demanda de
água é menor do que 5% dos potenciais de águas
renováveis(medida em termos de vazões totais médias
de longo período, evolvendo fluxo superficial e subterrâneo),
então a água é considerada um bem livre;
- quando a demanda se
situa entre 5 e 10% dos potenciais de águas renováveis,
começam a aparecer exigência de investimentos localizados
e de solucionar conflitos restritos. Trata-se de situação
dotada de certo grau de confortabilidade, que pouco se afasta da condição
da água enquanto bem livre;
- para uma demanda situada
entre 10 a 20% a escassez já passa a ser relativa, requerendo
investimentos médios e requisitos de gerenciamento
- para uma demanda situada
acima de 20% há a necessidade de investimentos expressivos,
assim como gerenciamento indespensável sobre a água
como bem escasso.
Esta classificação
apresenta validade heurística. É contudo estática
e estanque, porque se vale de conceito de oferta natural de águas
renováveis, e do lado da demanda desvinculada historicamente reprimida.
Estanque porque isola os sistemas hídricos, o que não é
válido nem mesmo para países. Destaca positivamente a crescente
necessidade de gerenciamento á medida que a água vai se
tornando a norma geral.
A escassez de água é
portanto, por um lado, um fator restritivo ao desenvolvimento das atividades
do homem. Isso deve ser encarado dentro de um quadro abrangente, envolvendo
o ambiente urbano, as comunidades, a atividade industrial e de serviços
e a agricultura e pecuária,e sobretudo as interrelações
que delas decorrem, podendo eliminar e restringir encadeamentos interindustriais
responsáveis pela magnitude dos multiplicadores de renda e emprego
numa dada região.
Por outro lado a escassez de
água não configura uma situação que, uma vez
superada, seja responsável pelo desencadeamento de forças
de desenvolvimento que impulsionam a suspenção de atraso
econômico e social. Existem outros fatores, onde se destaca a concentração
fundiária, e a negação do acesso e uso social da
propriedade da terra. A reforma agrária na sua concepção
mais abrangente deve incluir a dotação hídrica como
pré-condição para satisfazer aos demais requisitos
de sua sustentabilidade.
A oferta de água num
ambiente que se reveste de sua escassez deve ser encarada como um direito
do cidadão e como um insumo moderno para uso produtivo e consultivo.
Despida das condições de bem economicamente livre, apresenta
um custo, e que deve ser remunerado, não de subsídios cruzados,
ou outras formas de recuperação de custos. Ao representar
um custo, e ter preço, e isto é crucial, sua utilização
deve ser compensada por ganhos de produtividade decorrentes de uso de
outros insumos e de maior qualifição do trabalho. Isso passa
a requerer, como veremos, todo um processo que apresenta um condicionante
importante: o maior envolvimento dos agentes econômicos e sociais,
o suficiente para romper com o tradicionalismo coronelista, e as formas
atuais de clientelismo político.
A incerteza da disponibilidade
hídrica e a necessidade de reduzi-la
A principal característica
da região semi-árida que envolve parte dos estados de
Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte e Ceará é
a da ocorrência de precipitações extremamente concentradas
dentro da distribuição anual, e do fenômeno de períodos
de seca entremeados por períodos de normalidade pluviométrica
dentro de padrões específicos e aceitos. Esse quadro tem
sido secularmente distinguido pela conformação de uma
cultura econômica de incerteza.
A incerteza, conceito fundamental
dentro da teoria econômica de Keynes, trata da questão
da ligação entre o presente e o futuro, exigindo uma decisão
por parte dos agentes econômicos. Num ambiente de incerteza, onde
a parte entre o passado e o futuro não se encontra determinada
(e nem mesmo se restringe a uma condição de risco), e
em situação onde a análise do comportamento passado
se torna uma má conselheira para servir de guia à conduta
futura, segundo o economista inglês, frequentemente a decisão
da sociedade/empresário racional é a de não tomar
decisão nenhuma, ou seja, não investir.
Outra questão econômica
importante, atual, ainda vinculada à noção de incerteza,
é a de que a mesma é responsável por decisões
que geram super dimensionamento de estoques, representando imobilizações
financeiras mais elevadas, que oneram os custos, e rebaixam a competitividade.Dentro
dos padrões produtivos que passam a exigir a competitividade,
a flexibilidade surge como a busca de estruturação, logística
destinada a assegurar suprimentos dentro da concepção
do "just in time" ou do "toyotismo" onde passam a ser atacadas as causas
que geram as soluções conservadoras da segurança
representada por maiores estoques e estruturas super dimensionadas,
que passam a ser substituídas por fluxos ajustados e confiáveis
para o sistema produtivo.
A dependência do ambiente
externo é portanto um traço presente das organizações,
desde a relação com as forças da natureza, até
os encadeamentos produtivos envolvendo vários agentes e processos
de decisão. A resolução dos aspectos de vulnerabilidade
que são aportados pela dependência, seja ela natural, seja
tecnológica, gerencial, financeira etc. implica em minimizar
as incertezas. Significa construir pontes entre o presente e o futuro,
significa amparar critérios firmes de tomada de decisões
de investimentos, que por sua vez desencadeiam o crescimento econômico.
É ainda dentro da
presença de conceitos caros à econômia que aparece
outra noção central dentro da organização
do sistema econômico: o da confiabilidade entre os agentes. Implica
em admitir que as relações econômicas funcionam
dentro de um sistema de encadeamentos, onde a decisão de um agente
repercute com maior ou menor intensidade sobre os outros agentes, e
que frequentemente uma decisão de investir somente se dá
quando há uma confiabilidade na conduta de outro agente envolvido(inclusive
o Governo). Isto torna o funcionamento da econômia uma estrurtura
baseada em contratos explícitos ou implícitos por onde
perpassa a noção de confiabilidade entre os agentes. O
melhor embasamento contratual implícito em econômia é
a moeda, de cuja estabilidade do poder de compra deriva o padrão
de confiabilidade mútua, inclusive e principalmente com a esfera
governamental.
A busca de solução
voltada para a dotação hídrica a uma determinada
região, mediante transposição de bacias, e introdução
de sistemas de regularização decorrente da administração
de estoques e fluxos de água, implica na extirpação
de um gargalo ao desenvolvimento econômico, que apresenta a virtude
de trazer os três elementos já mencionados servindo de
embasamento ao funcionamento econômico, enquanto pré-requisitos
para a viabilização de investimentos:
- a diminuição
da incerteza;
- a flexibilização
conduzindo a uma maior racionalidade na aplicação dos
recursos;
- a confiabilidade entre
os agentes e entre os agentes e o governo.
A Transposição
e o Desenvolvimento Sustentável
O desenvolvimento sustentável
é um processo que deve compatibilizar no espaço e no tempo
o crescimento econômico, com a conservação ambiental,
a qualidade de vida e a equidade social.
No caso do semi-árido
aplicam-se as recomendações da "Declaração
de Fortaleza" elaborada durante a Conferência Internacional sobre
Impactos de Variações Climáticas e Desenvolvimento
Sustentável em regiões Semi-áridas-ICID(1992) que
reconhece "a marginalização econômica vinculada
a um alto grau de vulnerabilidade ambiental que requerem recursos financeiros
e técnicos indispensáveis a iniciativas que objetivem
adaptações de grande porte às mudanças ambientais,
implicando na urgente necessidade de decisões para reduzir a
gravidade dos problemas que vêm sendo enfrentados pelas regiões
semi-áridas dos países em desenvolvimento".
A sustentabilidade hídrica
no semi-árido do Nordeste passa pela adoção de
uma política de recursos hídricos para a região,
que introduza níveis crescentes de proteção contra
os efeitos das secas. Deve estar voltada para enfrentar a vulnerabilidade
ambiental, e as debilidades sociais, econômicas e políticas
forjadas pela incerteza da disponibilidade hídrica no território.
A introdução da sustentabilidade hídrica deve integrar
o conceito de desenvolvimento sustentável abrangendo um novo
paradigma que exige uma análise e ação sistêmica.É
dentro dessa concepção de sustentabilidade hídrica
integrada ao desenvolvimento sustentável que se inserem os projetos
de transposição de bacias e especificamente a transposição
de águas do rio São Francisco.
A tranposição
do rio São Francisco deverá gerar potencialmente uma oferta
hídrica firme, de águas renováveis, para as bacias
receptoras, que se traduz primeiramente em fator sinérgico de
diminuição de incertezas, e confiabilidade de uma demanda
planejada para vários usos, nas suas áreas de abrangência.
Permitirá pois o exercício de uma calculabilidade de custos
e retornos indispensáveis à tomada de decisões,
que resultem em investimentos localizados, e fluxos de renda permanentes.
A transferência de água da bacia doadora implica em alterações
potenciais que decorrem da magnitude do rebaixamento das capacidades
atuais e projetadas e seus diferentes usos, do regime das águas,
e dos efeitos sócio-econômicos e ambientais decorrentes.
Encarar a questão
da transposição valendo-se do conceito de sustentabilidade,
em toda a sua abrangência, mostra nesse caso toda a sua adequação.
Integra sistematicamente os efeitos e impactos das bacias doadoras e
receptoras, com as implicações que decorrem do fato de
se planejar tendo presente não apenas os benefícios, mas
sobretudo as restrições e impedimentos. Isso traz como
consequência mensurações mais bem fundamentadas
e precisas, evitando super dimensionamentos com efeitos ambientais,
econômicos e sociais negativos e desestimuladores, bem como pressões
políticas ad hoc, desnecessárias e paralizantes.
A sustentabilidade ambiental
em relação ao projeto de transposição se
coloca como central nas bacias receptoras, porque a água passa
a ser um vetor estruturante das interrelações físicas
e sociais, envolvendo usos e formas de recarga e apropriação,
qualidade e novas formas de degradação, com intensas repercussões
ecológicas e sanitárias. Na bacia doadora passa a requerer
maior atenção, a montante, às nascentes do rio
São Francisco, ao processo de destruição de matas
ciliares e assoreamento de seu leito. A jusante colocam-se as questões
decorrentes do ajustamento de seus fluxos, e efeitos ecológicos
decorrentes. A noção de equilíbrio vinculada à
sustentabilidade ambiental é a de que no mínimo não
ocorra qualquer piora na situação das bacias, enquanto
que melhorias ambientais sejam perceptíveis nas mesmas, dentro
de uma perspectiva que se projeta no tempo.
A sustentabilidade econômica
apresenta como eixo principal o fato de que a água em bruto é
um bem econômico, cuja disponibilização representa
um custo que deve necessáriamente ser repassado aos usuários.
O fato de a água ter preço representa um importante sinalizador
econômico das formas e quantidades possíveis e viáveis
de seu uso enquanto insumo produtivo e consumo. Ao contrário
de se constituir um entrave ao desenvolvimento sustetável, leva
a decisões racionais quanto ao seu uso, dentro de requisitos
de produtividade compatíveis. Constitui pois um fator de progresso,
principalmente dentro do semi-árido, que hoje é um território
mais conhecido, dotado de áreas de elevada fertidade se removida
a restrição hídrica. A sustentabilidade hídrica
no contexto do semi-árido tem se constituído num significativo
fator impeditivo de investimentos modernos. A remoção
desse fator de incerteza deverá alavancar investimentos produtivos,
e estabilização populacional em vilas e cidades de seu
território. A sustentabilidade econômica do projeto de
transposição do rio São Francisco deverá
incorporar aos custos de investimentos e operacionais, aqueles decorrentes
de
perdas de capacidade de geração
de energia elétrica, se efetivas, adicionados ao custo das águas.
Poderá dar margem a medidas compensatórias no campo federativo.
A sustentabilidade econômica do projeto, pressupõe a sua
sustentabilidade finaceira, considerando a geração de
receitas que resultem da tarifação da água em bruto
e tratada. Isso requererá um desenvolvimento institucional e
de gerenciamento de bacias dentro do conceito de captação
e distribuição de água em bruto, e de distribuição
de água aos subsistemas de usuários.
A sustentabilidade social
do projeto deverá estar voltada para os critérios de qualidade
e participação.
Pelo critério de equidade
os socialmente desiguais devem ser tratados desigualmente, como direção
de maior justiça. Implica na cobrança de tarifas sociais
de uso produtivo e consultivo, cujo diferencial em relação
aos custos do sistema sejam cobertos pelos agentes com maior capacidade
de pagamento. Tratamento econômico especial deve ser consignado
ao uso da água por comunidades, assentamentos rurais e pequenos
produtores, assim como a consumidores urbanos de menor poder aquisitivo.
O aspecto participativo encontra-se
voltado oara as formas organizacionais de comunidades, e usuários
com distintas percepções, envolvimentos e usos, buscando
minorar e resolver conflitos, e cujas soluções emanem
dos próprios agentes.
O aspecto central que vincula
a transposição das bacias e as ações
decorrentes do Planejamento Hídrico com o Desenvolvimento Sustentável
direcionam a questão para o aspecto institucional do gerenciamento
integrado-ambiental e dos recursos hídricos superficiais e subterrâneos
disponíveis e a disponibilizar das bacias e interbacias, envolvendo
as concepções de manejo, uso e proteção
e os usuários-clientes e poluidores-clientes. Nesse sentido o
gerenciamento integrado deve ser pró-ativo, antecipando-se aos
problemas e soluções. Deve projetar o crescimento de acordo
com a sustentabilidade hídrica por tipo de consumo, custos envolvidos,e
suas respectivas remunerações. Deve considerar os efeitos
decorrentes da transição demográfica por que passa
o país e a região com taxas declinantes e baixas de crescimento
populacional que conferem novas perspectivas de ocupação
e reocupação dos espaços dentro de novos processos
sociais e produtivos,em novas fronteiras que se abrem face a possibilidade
de dotação hídrica voltada para a produção
e melhoria da qualidade de vida.
O gerencimento de bacias
que vem sendo desenvolvido pelos Estados deverá ser o núcleo
articulador dos recursos naturais econômicos, sociais e comunitários,
considerando a pluralidade e especificidades que constituem o conjunto
de aspectos locais, exigindo pois descentralização e proximidade
e envolvimento com os clientes. Passará a requerer bases institucionalizadas
de ação, nos moldes que vêm sendo desenvolvidos
pela Secretaria de Recursos Hídricos do Estado do Ceará
e da Cia. de gestão de Recursos Hídricos-COGERH, a ela
vinculada, e que visam à implantação de um sistema
Integrado de Gestão de Recursos Hídricos e Comitês
de Bacias com vistas a operação de uma política
de águas integrada, descentralizada e participativa.
Roberto
Smith é Doutor em Economia e Professor do Departamento
de Teoria Econômica da UFCeará.
|
